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信用制度的 威慑力何以形成
信息来源:【深圳特区报】     2013年12月02日

深圳市2010年开始实施的外来务工人员积分入户制度,要求申请人在申请入户时提供个人信用报告,如有不良信用记录,予以扣分。这一制度实施后,一些申请人通过多种方式积极改正原来的错误行为,申请人或潜在的申请人在平时更会诚信行为,以保持良好的信用记录。这一简单的举措对法律实施的促进作用不可估量。与此同时,我们看到更多的是法律实施中的无奈。以食品安全为例,自2008年三聚氰胺事件以来,食品安全问题引起了国家和公众的高度关注,公权机构也在不断加强对食品安全问题的立法和执法,但我国的食品安全状况并没有明显改善,地沟油、劣质葡萄酒、染色馒头、问题生姜、瘦肉精猪肉等食品安全事故还是经常出现。

两者相比,我们看到了信用制度在促使人自律、促进法律实施方面的强大威力。多年来,为了法律的实施,我们经常开展各种执法运动,也经常提出要建立促进法律实施的长效机制,但效果总是不佳。信用信息在全社会的运用事实上就是一种综合执法体系,一种促进法律实施的长效机制。如果信用信息能够如外来务工人员积分入户制度这样被较多地使用,其产生的各种效应,可以使一个大家都遵纪守法的社会在较短时间内形成,这正是我们政府和社会几乎用尽了一切办法想达到而未能达到的。

从我国信用制度建设的历史看,虽然信息制度的建设经历了多年,但在全国层面,这是一个看似全社会都极其重视而事实上都不太愿意重视的领域。在全国的信用制度建设的过程中,存在着三多三少的现象,即政府相关文件多,领导讲话多,一些地方征用的信息多;而与此相对的是:信用信息使用少,信用制度对良好行为的促进作用少,信用制度的威慑功能发挥少。造成这样的局面,其原因也相当显然。一方面,信用制度的建设时间长,工作量大,不容易在短期内形成政绩;另一方面,虽然信用制度对社会良性运用的促进作用不可或缺,但这种促进作用更多的是通过降低市场交易成本、提升执法效率、促使人和企业作出良性行为等三种方式体现的,平常大家较难看到其作用的发挥过程,相对于显性的政绩工程,这种成绩更多是一种隐性成绩,不容易被观察到,也不容易估量和计算,从而不被一些部门看好。

在国内的信用制度实践中,有以下两种认识和情形:第一,一些政府部门和官员在提供信用信息时,认为他们花费了人力物力,却没有直接的回报,这是一种对他们来说只有投入没有产出的活动,因此在信息提供时变得消极。第二,各种征信部门无偿取得信息却通过出售这种信息来获利,一些机构和人员认为这种情形不合理,因此,对信用制度的实施给予极少的支持。作为公共利益代表的政府应该核算这一制度的总账,尤其应该从信用制度对交易成本的节约、人的良性行为的形成以及社会整体秩序的促成来全面地看待这种制度,评估这种制度的绩效。虽然这种绩效中的绝大部分是远期的、隐性的,但如果连政府都不能关注一种制度的远期收益和隐性收益,那一个社会中,就没有什么主体会去专门关注了。

我们应该如何着手完善信用制度,以真正发挥其威慑力?从目前的情形看,信用信息的应用是关键所在。信用信息如果不被使用,无异于废物。我们说,信用制度对人的行为具有强大的威慑力,但这种威慑力的最终发挥有赖于信用信息的较广泛使用。目前信用信息的最主要使用者为银行。由于银行外的主体使用较少,整个社会没有形成一种关注信用的浓厚氛围。目前由政府来促进应用,可以起到纲举目张的作用。在我国,政府拥有和分配的公共资源不少,其影响范围几乎可以到达全社会的主体,且鉴于政府行为的强制性,如果在这些公共资源分配的过程中,能有信用信息不同程度的介入,其影响力是无限的,且一些信用制度建立过程中的难题,如征信难等,可能也会更容易解决。因此应该把采用信用信息作为政府各部门在开展行政监管、行政许可、政府采购、资质认证评定、表彰评优、公务员招聘、公共资源分配活动过程中的法定职责和必经程序,使企业或个人的信用状况成为政府分配公共资源等的评判标准之一。这一方面促进政府正确决策,另一方面也使信用制度的威慑力得以真正、有效地发挥。

信用信息的运用作为一种失信惩戒机制和违法行为的发现机制,政府还应该对有不良信用记录的主体配置更多的执法资源。可以基于一个企业已有的信用信息,尤其是近几年内该企业所有的违法行为信息,由特定机构对其进行违法倾向的分析,对企业违法的可能性做出初步的评估,以此作为各执法机构配置资源的依据或参考之一。这一做法可以突破以往各执法机构仅在行业信用信息范围内做出判断的局限,更容易使执法机构发现违法行为,对企业的威慑力也会更大。

基于隐私保护的考虑,自然人的信用信息不直接向社会公开,只能通过利益相关主体的查询而知;而企业信用信息中的违法行为信息,必须向社会免费公开,消费者通过互联网可以快速、便捷、无代价地获取这些信息。这是实施失信惩戒机制的重要路径。因为信息的获取是消费者群体作出“用脚投票”行为的前提,这种运用市场力量对违法者实施的惩罚是典型的“非法律惩罚”,可以促使潜在的违法者不敢违法,从而也减轻政府的执法压力。

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